В городе Кируне (Швеция) не так давно прошло заседание Арктического совета, созданного 17 лет назад для защиты природной среды Арктики. Председательство в совете на два года перешло от Швеции к Канаде. Главным же итогом заседания стал отказом Евросоюзу в статусе постоянного наблюдателя при Арктическом совете.
Как отмечает европейский обозреватель агентства Regnum Дмитрий Семушин, конференция в Кируне 15 мая 2013 года подтвердила стратегию США по формированию постоянных структур Арктического совета под эгидой их близкого союзника — Норвегии, не являющейся членом Европейского Союза. Секретариат Арктического совета размещается в северонорвежском городе Тромсе, о чем подписано специальное соглашение между правительство Норвегии и главой секретариата Арктического совета. Кроме того, конференция в Кируне подтвердила решение переместить секретариат коренных народов в Тромсе. Таким образом, решение о превращении норвежского Тромсе в «столицу Арктики», озвученное во время визита госсекретаря США Хиллари Клинтон в Норвегию в июне 2012 года, было выполнено.
В свою очередь «NewsBalt» перевёл на русский язык рапорт польского фонда «Amicus Europae» под названием «Арктика как новая зона геополитического соперничества». Предлагаем вниманию читателей первую часть отчёта польских аналитиков.
Арктика как новая зона геополитического соперничества
История Арктики это бесконечная мешанина полных страсти путешествий и открытий, переплетённая с жёсткой игрой интересов отдельных государств, направленной на достижение окончательного результата. Во второй половине прошлого века этот регион играл чуть ли не решающую роль в судьбах мира, а потом оказался в забытьи. Открытый в очередной раз он начинает вызывать интерес человека, а также жажду познания и использования его богатств.
Будущее Арктики — это до сих пор большое неизвестное. Этот регион в значительной степени зависим от климатических изменений, понять которые люди так до конца и не смогли. Кроме того, этот постоянно холодный таинственный край полон ценных полезных ископаемых и возможности всесторонней эксплуатации. Это всё привело к тому, что Арктика стала в последние годы одним из новых центров стратегического соперничества великих держав. Соперничества, проводимого на многих фронтах и в различных плоскостях. Соперничества, которое может принести неисчислимые богатства или привести к полной деградации окружающей среды и уникальных экосистем.
Это всё, однако, дело будущего, которое трудно сейчас предвидеть и оцепить. Тем не менее, такая оценка не является абсолютно невозможной, но для этого необходимо оценить, то, что нам известно – нынешнее положение и геополитическое настоящее Арктики, а также происходящие там события и процессы.
Обусловленность геополитического соперничества в Арктике
Интерес к арктическому региону достиг наивысшей точки во времена Холодной войны — во второй половине XX в. Именно тогда территория Крайнего Севера стала ареной интенсивного широкомасштабного военного и стратегического соперничества между двумя крупнейшими державами того времени: США и СССР. Вышеприведённый факт был обусловлен рядом причин, важнейшей из которых было географическое положение региона.
Среди всех зон соперничества между упомянутыми государствами Арктика играла ключевую роль главным образом благодаря тому, что через эту территорию проходил кратчайший путь между северными побережьями обеих сторон.
Естественно, период Холодной войны в арктическом контексте это не только военное соперничество в строгом смысле слова. Это также период развития путей изучения региона с использованием разнообразных технических средств. В значительно меньшей степени, чем для целей однозначно причисляемым к военным, регион Крайнего Севера использовался для гражданских нужд, в основе которых лежала потенциальная экономическая прибыль. К ним, прежде всего, относится использование огромных богатств живой природы, главным образом рыбных ресурсов, а также систематически проводимые действия, направленные на использование находящихся в регионе энергоресурсов.
Конец Холодной войны означал завершение определённого этапа эксплуатации арктических территорий. Резкое изменение геополитической обусловленности в глобальном масштабе, а также наступавшие в результате распада СССР перемены в государственном устройстве (с сопутствующими им социальными и экономическими изменениями) в одном из двух основных государств, формирующих в прошлом реалии региона, т.е. в России, являющейся законной наследницей Советского государства, привели к уменьшению роли крайнего Севера в международных политических отношениях.
Падение интереса к Арктике со стороны государств, которые ещё недавно задавали тон событиям на Крайнем Севере, оказалось наиболее заметным в ограничении их военного присутствия в регионе. С одной стороны США перебазировали многие подразделения практически всех родов войск, находившихся в регионе (прежде всего ВМФ), и задействовали их в тех частях света, которые были признаны ключевыми для будущей безопасности государства и охраны его национальных интересов. С другой стороны Россия передислоцировала, по крайней мере, часть кораблей, входивших в состав Северного флота.
Сырьевые и энергетические факторы
Маргинализация значения Арктики в контексте международной политики наблюдалась практически на протяжении всех 90-х годов прошлого века. В первые годы нового тысячелетия практически ни одно государство региона не проявляло заинтересованности в активизации своей политики в Арктике. Исключением можно признать Норвегию, которая уже многие годы проводила широкомасштабные эксплуатационные работы в сопредельных с Арктикой районах – в Северном и Норвежском морях.
В настоящее время именно возможности нефте- и газодобычи наряду с поисками новых морских путей являются важнейшим поводом всё большей заинтересованности регионом на международной арене. Эта заинтересованность может в течение ближайших десятилетий перерасти в непосредственные инвестиции в добычу полезных ископаемых, чему будет способствовать всё более активное таяние ледяного покрова.
Однако не только природные факторы, но, прежде всего политические и экономические причины будут определять интенсивность эксплуатации сырьевых месторождений Арктики.
Сырьевой потенциал региона был открыт ещё в начале XX века. США и Канада приступили к добыче нефти в регионе в 20-х годах прошлого века. В 1923 на Аляске были открытые залежи нефти, которые должны были обеспечить горючим отказавшийся от угля американский флот.
Широкомасштабная коммерческая добыча началась в 60-е годы после открытия крупных запасов нефти в заливе Прадхо (Prudhoe), но только после нефтяного кризиса 1973 года американское правительство поддержало отечественную нефтедобычу для уменьшения импорта из стран ОПЕК. Значительное повышение уровня добычи привело к строительству нефтепровода «Trans-Alaska» (The Trans-Alaska Pipeline System – TAPS), который с 1977 года начал транспортировку нефти до терминала в порту г. Валдиз на юге Аляски.
Интерес к залежам сырья в европейской части Арктики появился относительно поздно, потому что ключевые залежи, расположенные, в основном, на дне Баренцева моря, открыли только в 80-е годы в районах, принадлежащих Норвегии – месторождение Snohvit, и СССР – в т.ч. месторождения Штокмана и Приразломное. До сих пор добыча в этих регионах или незначительна, или не ведётся вовсе.
В 2008 г. американское государственное научно-исследовательское агентство ( US Geological Survey) опубликовало информацию о том, что неоткрытые и неподтверждённые месторождения в Арктике могут содержать 46 триллионов кубометров газа – почти 30% неоткрытого газа на земле, и 90 млрд. баррелей нефти – ок. 13% неоткрытых залежей и втрое больше подтвержденных резервов, принадлежащих концерну «Exxon-Mobi».
Подобные данные предоставило и Министерство природных ресурсов России. Однако, следует помнить, что какими бы оптимистическими не были эти сведения, речь в них идёт о неподтверждённых запасах.
Сомнения в богатстве месторождений это не единственная проблема, стоящая на пути начала добычи сокровищ Севера. Вышеупомянутая разница в интенсивности эксплуатации ископаемых на территории государств, границы которых включают Арктику, связана с тем, что инвестиции в неё обусловлены рядом факторов как политических, так и, прежде всего, экономических.
Во-первых, эти месторождения не содержат одинаковых ископаемых на всём своём пространстве. Геологические исследования показывают, что российская и норвежская части Арктики богаты, в основном, запасами газа, а районы, относящиеся к Дании, Канаде и США – месторождениями нефти. Промышленное использование газа началось только в 70-е годы прошлого века, соответственно добыча его со дна Баренцева моря могло наступить только спустя несколько десятилетий после начала добычи нефти на Аляске.
Во-вторых, инвестирование в добычу уже после оценки запасов месторождений подчинено главному принципу экономики – рентабельности. Будет ли добытый баррель нефти или кубометр газа продан с прибылью, зависит от спроса и связанной с ним актуальной цены на рынке. Добыча из арктических залежей требует новейшего технического ноу-хау и больших расходов, поскольку строительство платформ и транспортной инфраструктуры должны быть приспособлены к крайне тяжёлым климатическим условиям.
В 90-х годах цена барреля нефти на Нью-Йоркской товарной бирже NYMEX спадала до 8,64 доллара, и редко когда поднималась до 20 долларов. По этой причине в то время в Арктике эксплуатировались только залежи на Аляске, и то, в основном, из-за уже существовавшего нефтепровода TAPS. Тренд в ценах на нефть изменился в первом десятилетии XXI в. и достиг апогея в 2008 г. когда средняя цена барреля составляла 91,84 доллара.
Интерес к арктическим залежам снова оказался в центре внимания, особенно со стороны России, экспедиция которой в 2007 г. поместила российский флаг на морском дне под Северным полюсом как явный сигнал того, что россияне считают Арктику своей стратегической территорией.
Тогда же россияне приступили к строительству необходимой для добычи инфраструктуры на полуострове Ямал – месторождение Бованенково, и подписали ряд договоренности с иностранными компаниями о начале первой фазы эксплуатации месторождения Штокмана, считающееся одним из богатейших по запасам газа на планете. В том же году началась эксплуатация норвежского газового месторождения Snohvit.
Кроме того, что цены на нефть продолжают балансировать на уровне ок. 80 долларов за баррель, добыча газа в европейской Арктике всё ещё находится на ранней стадии. В октябре 2012 г. «Газпром» объявил о начале добычи газа на месторождении Бованенково, но в сентябре того же года «Роснефть» приняла решение об отсрочке начала добычи на месторождении Штокмана. Размер эксплуатации норвежского месторождения Snohvit был также ограничен по причине безрезультатных до сих пор поисков залежей газа.
Нефтедобыча на Аляске на протяжении нескольких лет постепенно падает, а в канадской части Арктики добыча нефти заблокирована из-за отсутствия соответствующей транспортной инфраструктуры.
Торможение ключевых инвестиций – особенно с российской перспективы, из-за постоянного уменьшения добычи на западносибирских месторождениях – было вызвано главным образом отсутствием спроса, очередного существенного фактора газодобычи. Прогнозы потребности в газе в ЕС далеки от оптимизма, предшествовавшего финансовому кризису и газовой революции в США. Поэтому добыча газа на месторождениях Штокмана, а возможно и Бованенково пока нерентабельна. Резкое повышение спроса на газ в странах Азии не служит противовесом, поскольку пока нет перспектив на подписание договоров с местными импортерами и архаичного подхода россиян к вопросу торговли газом (среди прочего отсутствие инфраструктуры LNG-терминалов и нежелание отцепить цену на газ от цены на нефть).
Добычи нефти в арктических владениях США пока не является приоритетным для Вашингтона, поскольку развитие технологии на уже эксплуатируемых полях, скорее всего, позволит США в скором времени догнать по уровню добычи Саудовскую Аравию. Канада тоже посвящает мало внимания своим северным территориям по причине постоянно растущей добычи нефти на существующих месторождениях.
Долговременные анализы показывают, что мировой транспорт ещё несколько десятилетий будет основываться на нефти, а использование газа будет резко расти. Арктические залежи, предположительно, содержат огромное количество этих двух ископаемых. Следовательно, принимая во внимание прогнозы на спрос, можно признать, что на пути начала их эксплуатации нет никаких преград.
Однако такое представление ошибочно, поскольку нынешние темпы инвестирования в регионе ясно показывают, что решающим фактором являются динамичные краткосрочные тренды, а не долговременные прогнозы. Ситуация на мировых рынках нефти и газа обусловлена различными тенденциями в мировой экономике, которые трудно предвидеть. Если спрос останется высоким, а цены будут удовлетворительными для концернов и экспортеров, то это приведёт к постепенному развитию и большей доступности технологий, что приведёт к меньшим расходам капитала и большей рентабельности.
Страны, надеющиеся на своё участие в добыче сырья в Арктике, делятся на две группы. К первой относятся те страны, чьи границы занимают часть арктических территорий, ко второй принадлежат страны, не имеющие собственных ресурсов, и стремящиеся к признанию арктических богатств общечеловеческим достоянием. Такое решение маловероятно, но зато велика вероятность кооперации заинтересованных государств на основе вложения капитала и технологий.
Будущее Арктики — это до сих пор большое неизвестное.
С перспективы ЕС следует иметь ввиду, что добыча сырья в Арктике будет зависеть от Евросоюза косвенным образом, в основном, через формирование спроса. У ЕС нет никаких юридических и экономических инструментов, позволяющих каким-либо образом активно участвовать в эксплуатации этих ресурсов.
В России доступ к месторождением зарезервирован для концернов с преобладающим государственным участием, что означает de facto участие в добыче только «Газпрома» и «Роснефти». Такая же ситуация сложилась и в Норвегии, где к разработкам в Арктике допущен только государственный «Statoil».
Модель, существующая в Дании, Канаде и США более либеральна – лицензии на эксплуатацию арктических месторождений продаются на общедоступных торгах. ЕС не может воспользоваться ни одной из этих моделей по простой причине – отсутствия общеевропейского энергетического концерна. Только компании из отдельных стран-членов ЕС могут принять участие в добыче арктического сырья, но их деятельность нельзя рассматривать сквозь призму интересов всего Евросоюза, так как каждая из них руководствуется интересами своей страны и собственного бизнеса.
Роль ЕС, однако, может быть очень важной в вопросах лоббирования правил, связанных с регулированием безопасности скважин, с целью минимизировать риск эвентуальных экологических катастроф, способных негативно повлиять не только на страны, имеющие непосредственный доступ к арктическим территориям.
Северные пути
Другим фактором, формирующими отношения на просторах Арктики, является возможность прокладки новых торговых путей между Евроатлантической зоной и Тихоокеанским регионом. Климатические изменения в регионе дают возможность навигации вдоль трасс, локализованных на северных территориях. Одной из них является Северо-Восточный проход, идущий вдоль северного побережья России от Кольского полуострова до Берингова пролива. Другая тянется через Арктический архипелаг, северное побережье Канады и Аляски, так же выходя в Тихий океан – Северо-Западный проход.
Большинство экспертов полагает, что прогрессирующее потепление даст в будущем возможность навигации по обоим путям. Это очень важный фактор, формирующий масштаб событий на Крайнем Севере. Это происходит потому, что часть государств – особенно Россия и Канада, по чьей территории проходят эти пути – понимают потенциальную выгоду их транзитной роли.
Это, прежде всего, экономическая, а, кроме того и политическая выгода, вытекающие из роли организатора навигации, и влияния — по крайней мере до некоторой степени – на ее прохождение и пропускную способность.
Сами проходы являются громадным шансом для мировой торговли, особенно между Евроатлантическим и Тихоокеанским регионами. Считается, что по сравнению к примеру с Суэцким каналом использования северных путей позволит сократить время доставки товаров вдвое. Более того: практически к нулю сводится риск нападения на суда банд пиратов и террористов, как это происходит в Аденском заливе или Малаккском проливе.
Всё вышесказанное делает перспективу использования проходов необычайно важной с точки зрения государств, политически задействованных в Арктике. Одни – Россия и Канада – готовятся к роли организаторов транзита, модернизируя ледокольный флот и расположенные вдоль трасс порты, а также создавая сеть станций-перехватчиков и спасательных центров, другие – прежде всего США и ЕС – стараются обеспечить свои интересы в свете ожидаемых изменений.
Международное право
Одним из существенных инструментов решения территориальных споров, а также реализации арктических интересов избранных государств является международное право. Юридическим документом, имеющим наибольшее значение в данном случае, служит конвенция ООН о морском праве, окончательно оформленная 10 декабря 1982 г. во время III конференции ООН, посвящённой этому вопросу, в Монтего-Бей на Ямайке. Конвенция служит основным указателем того, каким образом арктические государства могут формировать свою политику в регионе. Это обусловлено, прежде всего, специфическим характером Арктики с точки зрения международного права. В отличие от Антарктиды, в определённом смысле с ним схожей, Крайний Север не подлежит действию какого-либо международного официального договора.
Теоретически основным методом, дающим право на контроль и эксплуатацию новых арктических территорий, является расширение двухсотмильных исключительных экономических зон, установленных конвенцией.
Государство, располагающее подробными и тщательно документированными результатами исследования морского дна, может официально выдвинуть свои территориальные требования. Соответствующий документ направляется в ООН. Это происходит на основании ст.4 II приложения к конвенции.
Для рассмотрения такого заявления комиссия созывает подкомиссию, члены которой собираются исключительно с целью его рассмотрения. В отношении рассматриваемого заявления подкомиссия имеет три варианта действий:
1. Признание данного требования законным
2. Признание заявления некомпетентным, в таком случае подкомиссия, как правило, информирует страну, обратившуюся с заявлением, о возвращении его обратно с целью внесения необходимых поправок.
3. Отклонение представленного заявления. В этом случае страна-заявитель должна принять решение комиссии.
Государство в свою очередь может отреагировать на решение комиссии следующими образом: принять вердикт и отказаться от дальнейших территориальных притязаний, или приготовить исправленное либо совсем новое заявление, относящееся полностью или частично к тому же самому фрагменту морского дна.
Арктический совет
Другими инструментом борьбы государств за свои интересы в Арктике является Арктический совет – крупнейшая политическая организация в регионе. Совет был создан в 1996 г. в Оттаве. В его состав кроме пяти арктических государств (России, Канады, США, Дании и Норвегии) вошли и остальные субъекты региона: Финляндия, Исландия и Швеция. Кроме постоянных членов совета, принимающих участие в его работе и принятии решений, за деятельностью организации наблюдает ряд европейских государств, не связанных с Арктикой географически. Это Франция, Испания, Нидерланды, Германия, Польша и Великобритания.
Совет был создан в результате многолетних стараний канадских властей. Оттава давно замечала изменения политических и экономических реалий, происходящее в регионе, а также рост заинтересованности и активности прочих арктических государств, проявляющихся как в политической, так и военной сфере. Поэтому канадцы постарались убедить соседей по региону в необходимости создания структуры, которая стала бы ареной дискуссии о национальных интересах отдельных государств и вытекающих из них политических стратегий. Совет имеет характер международной организации с сильным региональным ограничением.
Продолжение следует…
Справка «NewsBalt». Польский фонд «Amicus Europae» основан в 2004 г. бывшим президентом Польши Александром Квасьневским. Миссией фонда является поддержка европейской интеграции, процессов диалога и примирения, нацеленных на решение политических и региональных конфликтов в Европе. В правление фонда входят известный польский политик, экс-министр иностранных дел Адам Ротфельд, бывший посол Польской народной республики и Республики Польша в Москве Станислав Чёсек и другие известные персоны.